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L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe : son rôle, son bilan et ses défis

J’ai participé hier à la journée inaugurale des universités d’été organisée par le Centre d’Excellence Jean Monnet d’Aquitaine sur le site de l’Université de Bordeaux à Pessac. Ces 18èmes universités d’été sont consacrées au Conseil de l’Europe, 70 ans après sa création. Il m’avait été demandé d’intervenir devant les étudiants bordelais et bayonnais sur le rôle de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, son bilan et ses défis. C’est un exercice auquel je me suis prêté avec plaisir, mais aussi émotion. Avoir siégé à l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, y avoir occupé d’importantes responsabilités et assumé en toute liberté mes convictions en matière d’Etat de droit et de démocratie reste en effet l’un de mes meilleurs souvenirs de député. Deux années ont passé depuis mon retrait de la vie publique. Sans doute ce recul me permet-il désormais de porter sur l’Assemblée un regard distancié mais pas moins passionné.

L’assemblée est l’organe délibérant du Conseil de l’Europe. Elle en est la conscience démocratique. L’assemblée, ce sont 648 membres – 324 titulaires et 324 suppléants – députés et sénateurs désignés par les parlements nationaux des 47 Etats membres du Conseil de l’Europe. Les plus grands Etats membres disposent de 18 titulaires, les plus petits de 2. Mais l’assemblée, ce sont également les représentants des parlements du Maroc, de Jordanie, de Palestine et du Kirghizstan comme « partenaires pour la démocratie » et des parlements du Canada, du Mexique et d’Israël, puisque ces 3 pays bénéficient du statut d’observateur auprès du Conseil de l’Europe. Les représentants de ces parlements siègent avec les membres de l’assemblée, sans droit de vote. L’assemblée compte 6 groupes parlementaires, expression des principales familles politiques européennes, et 9 commissions permanentes. Elle se réunit 4 fois par an en session plénière d’une semaine à Strasbourg.

Que fait l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe?

L’assemblée est d’abord un espace de débat et de liberté. Ses membres s’expriment au nom des quelque 800 millions de citoyens qui les ont élus et desquels ils tirent leur légitimité. Cette légitimité est une force considérable, que l’on ressent immédiatement dès le premier jour dans l’Hémicycle du Palais de l’Europe. Du débat vient ensuite l’action. Rares sont en effet les échanges qui ne conduisent à aucune initiative. Par ses résolutions et recommandations, l’assemblée peut presser les gouvernements européens et le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe d’agir. Il existe plus de 200 conventions thématiques au Conseil de l’Europe, dont beaucoup sont nées d’une initiative parlementaire, à commencer par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte sociale européenne. L’assemblée est présente en amont de ce travail conventionnel. Elle l’est également en aval car elle doit être consultée avant l’entrée en vigueur de chacune de ces conventions.

L’assemblée peut se saisir de toute violation des droits de l’homme et interpeller à cette fin les chefs d’Etat et de gouvernement. J’ai ainsi le souvenir de la réception musclée que nous avions réservée au Président de l’Azerbaïdjan Ilham Aliyev dans l’Hémicycle concernant l’emprisonnement des défenseurs des droits dans son pays. L’assemblée intervient aussi dans l’observation des processus électoraux. Elle envoie des missions de surveillance dans les zones de crise, déployant sur place par l’intermédiaire de ses membres la diplomatie parlementaire dans le but de définir des compromis utiles. Une procédure de « suivi », fondée sur des missions d’évaluation, lui permet d’aider 10 Etats membres du Conseil de l’Europe à progresser en matière d’Etat de droit, de démocratie et de liberté. L’assemblée peut également sanctionner un Etat défaillant. Ce fut le cas avec la suspension des pouvoirs de la délégation parlementaire russe en 2014 après l’annexion illégale de la Crimée par la Russie.

Enfin, il est un rôle de l’assemblée, fondamental à mes yeux : l’élection des juges à la Cour européenne des droits de l’homme. C’est une responsabilité considérable, énorme même, car de la qualité, de la compétence et du professionnalisme des juges à la Cour dépend non seulement l’autorité de sa jurisprudence protectrice des droits et libertés de 800 millions de citoyens, mais également son acceptabilité par les gouvernements et parlements des Etats membres afin que les arrêts de la Cour soient mis en œuvre. C’est une question que j’ai eu l’occasion d’approfondir comme membre de la commission sur l’élection des juges et rapporteur-général de l’assemblée sur la mise en œuvre des arrêts de la Cour. L’élection des juges n’est d’ailleurs pas la seule élection à laquelle participent les membres de l’assemblée. Ils élisent aussi le Secrétaire-Général du Conseil de l’Europe et son adjoint, le Commissaire aux droits de l’homme et le Secrétaire-Général de l’assemblée.

Quelles ont été les réalisations essentielles de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe?

L’assemblée a concouru à l’élimination de la peine de mort dans toute l’Europe en posant son abolition comme condition d’adhésion au Conseil de l’Europe et de facto son rétablissement comme une condition d’exclusion. En instituant dès après la chute du mur de Berlin un statut d’invité spécial pour les pays libérés du communisme, elle a contribué décisivement à leur intégration européenne. Outre la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte sociale européenne, l’assemblée est à l’origine de nombreuses autres conventions telles la convention culturelle européenne, la convention pour la prévention de la torture et des peines ou traitements dégradants, la convention-cadre pour la protection des minorités nationales, la convention de Lanzarote sur la protection des enfants contre les abus sexuels, la convention d’Istanbul contre les violences faites aux femmes ou bien encore la convention contre la traite des êtres humains.

L’assemblée exerce également un rôle déterminant dans l’émergence à l’échelle de l’action publique de préoccupations fortes et de sujets de société traversant profondément nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe. C’est notamment le cas de la fin de vie et du droit de mourir dans la dignité, du trafic d’organes humains, des droits des personnes LGBTI, des droits des Roms, de la prise en charge des migrants et en particulier des mineurs non-accompagnés, des exécutions extra-judiciaires ou bien encore des questions soulevées par les pratiques de la surveillance de masse. Sur ces questions, sans les missions de terrain entreprises par les membres de l’assemblée, sans les rapports, les débats, les résolutions et les recommandations votées par l’assemblée, les travaux du Comité des Ministres seraient certainement moindres et l’évolution du droit dans plusieurs Etats membres n’aurait pas été celle que l’on connait.

Quels sont les écueils dont l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe doit se prémunir?

Un bilan se doit d’être juste et donc de mentionner les difficultés, voire les échecs de l’assemblée. Ils existent. L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe a pu s’abimer dans des querelles politiques et diplomatiques dont elle aurait dû avoir le réflexe de se prémunir. Ce faisant, elle a parfois pu laisser l’émotion l’emporter sur la raison, notamment lorsqu’il aurait été nécessaire à l’inverse de réexaminer avec le recul utile du temps la pertinence de décisions prises plusieurs années auparavant. Je pense par exemple aux sanctions votées par l’assemblée à l’encontre de la délégation parlementaire russe en 2014, suite à l’annexion illégale de la Crimée par la Russie. La délégation russe avait été privée de ses droits de vote et de représentation dans certaines instances de l’assemblée. En réaction, elle avait cessé de participer à ses travaux et la Russie, à compter de 2017, avait stoppé le versement de ses 33 millions d’Euros de cotisation annuelle au Conseil de l’Europe.

J’avais voté en faveur des sanctions. Je continue à être choqué par l’annexion de la Crimée et la déstabilisation organisée du Donbass par la Russie. Il ne faut en rien s’y résigner, encore moins la reconnaître. Mais ces sanctions n’ont eu aucun effet, alors même que le Conseil de l’Europe s’enfonçait dans une crise de gouvernance et budgétaire profonde, la Russie siégeant au Comité des Ministres et boycottant l’assemblée. Entre 2014 et 2019, plus de la moitié des juges à la Cour européenne des droits de l’homme, le Secrétaire-Général du Conseil de l’Europe et son adjointe ainsi que la Commissaire aux droits de l’homme avaient été élus sans participation des parlementaires russes, au risque que cet état de fait conduise la Russie à rejeter l’autorité de ces personnes et leur rôle dans la protection des droits des 180 millions de citoyens russes. Reconsidérer le sens des sanctions était de fait nécessaire, non pour se déjuger, mais pour sauver le Conseil de l’Europe et ses missions.

Quelles doivent être les perspectives pour l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe?

La première de ces perspectives, c’est d’oser élever le débat en son sein. L’acrimonie, les jeux politiques, la tentation de singer dans l’Hémicycle les différends diplomatiques et les comportements coupables de certains membres (cas de corruption avérés) ont conduit à un affaissement objectif de la contribution de l’assemblée aux travaux du Conseil de l’Europe et à une perte de crédit ces dernières années. Il faut que l’assemblée recentre ses priorités sur les questions essentielles pour la démocratie, les libertés et l’Etat de droit. De mon point de vue, une question majeure requiert en particulier sa vigilance et son engagement : la mise en œuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. De même, des défis nouveaux ou renforcés apparaissent pour les droits et libertés, qu’elle se doit de relever sans plus attendre : intelligence artificielle, terrorisme, cybercriminalité, changement climatique, migrations, réseaux sociaux et prolifération du langage de haine.

L’assemblée doit apprendre à réexaminer systématiquement ses positions au regard des développements de l’actualité pour souligner le besoin d’adaptation de certaines conventions du Conseil de l’Europe comme d’adoption de nouvelles. Il ne s’agit pas de se dédire ou de se contredire, mais de vérifier si les analyses, conclusions et recommandations faites à une période donnée restent encore valables à l’aune de l’évolution des risques pour les droits et libertés. Il serait utile que les commissions de l’assemblée concentrent leurs travaux sur des propositions concrètes visant les conventions actuelles ou à venir. Dans ce cadre, l’assemblée doit se rapprocher davantage du Comité des Ministres et de la Commissaire aux droits de l’homme afin d’éviter l’effet de silo qui conduit parfois à multiplier les initiatives sans conclusion réelle, faute de croiser suffisamment les travaux et les propositions entre organes du Conseil de l’Europe.

Enfin, l’assemblée doit développer un dialogue plus nourri et systématique avec les parlements nationaux. Certains parlements nationaux empruntent à l’assemblée une large part de ses propositions et c’est heureux. D’autres en revanche, dont le parlement français, ne le font aucunement. Cette situation est insatisfaisante et une initiative de l’assemblée parlementaire en ce sens serait nécessaire. Last but not least, le renforcement des liens entre l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe et le Parlement européen me paraît également important sur les droits et libertés, et en particulier en faveur de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, à laquelle il ne faut certainement pas renoncer en dépit de la complexité de l’exercice. Je suis convaincu que le renforcement du lien entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne est une étape nécessaire pour l’Etat de droit, les libertés et la démocratie en Europe.

Merci à Madame Catherine Gauthier, Vice-Doyenne de la Faculté de droit de Bordeaux, de m’avoir donné l’occasion de partager ces réflexions à l’occasion des universités d’été.