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Quel avenir pour le Conseil de l’Europe ?

J’étais hier soir à Fontainebleau le premier conférencier de la toute nouvelle Maison de l’Europe de Seine-et-Marne, présidée par mon ami et ancien collègue député Jean-Claude Mignon et par l’ancien Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères Alain Vivien. Jean-Claude Mignon, Alain Vivien et le maire de Fontainebleau Frédéric Valletoux m’avaient invité à plancher sur l’avenir du Conseil de l’Europe. 2019 est une année importante pour l’Europe. Dans deux mois auront lieu les élections européennes. Mais cette année est aussi celle des 70 ans du Conseil de l’Europe et celle des 60 ans de la Cour européenne des droits de l’homme. Ces deux anniversaires interviendront en outre durant la présidence française du Comité des Ministres de mai à novembre prochains. Toutes ces coïncidences de calendrier doivent être mises à profit pour illustrer l’apport décisif du Conseil de l’Europe à la vie quotidienne des Européens et pour imaginer son avenir. Voici les éléments essentiels de mon intervention.

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Le Conseil de l’Europe vient de loin, de l’immédiat après-guerre et d’un discours fondateur de Winston Churchill à Zurich en 1946. Un objectif habitait Churchill, et aussi bien d’autres pères de l’Europe, témoins des deux conflits mondiaux qui avaient ravagé notre continent : créer les conditions d’une union de l’Europe pour conjurer à jamais les affres de la guerre. Le choix fut fait à Londres le 5 mai 1949 de créer, non une organisation de nature fédérale (qui viendra plus tard avec la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, puis les Communautés Economiques Européennes et la Communauté Européenne de l’Energie Atomique), mais une organisation intergouvernementale autour des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit.

Les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit forment les bases d’une société de liberté et de responsabilité. Les droits de l’homme permettent de s’attaquer aux difficultés, fléaux et tragédies de notre temps : terrorisme, criminalité organisée, cybercriminalité, corruption, racisme, intolérance, les violences faites aux femmes et aux enfants, homophobie et traite des êtres humains. Ce sont autant de questions que le Conseil de l’Europe, depuis 70 ans, couvre par diverses Conventions et programmes d’action sur des sujets qui vont de la démocratie et des affaires politiques à la cohésion sociale, à la culture, à l’éducation, à la jeunesse et aux sports.

Le Conseil de l’Europe a mis en place près de 200 conventions thématiques qui ont fait progresser l’Etat de droit décisivement dans les Etats membres. Les plus connues sont la Convention européenne des droits de l’homme, la Charte sociale européenne, la Convention d’Istanbul sur la prévention et la lutte contre les violences faites aux femmes, la Convention de Lanzarote sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels et la Convention de Budapest sur la cybercriminalité. Cette œuvre conventionnelle est la marque d’un long et profond sillon tracé au service des droits et libertés des 800 millions d’Européens. En 70 ans, c’est un espace juridique commun que le Conseil de l’Europe a forgé.

En adhérant au Conseil de l’Europe, chacun des 47 Etats membres a accepté de se soumettre à des mécanismes de contrôle indépendants dont la mission est l’évaluation in situ du respect des droits de l’homme et des pratiques démocratiques. Ce système de suivi permanent met en lumière sous le regard exigeant de l’opinion les carences et les difficultés de chaque Etat membre. Tout aussi important, chaque rapport est assorti de recommandations concrètes et utiles. Ces précieux mécanismes de contrôle indépendants sont notamment ceux du Comité européen de prévention de la torture, de la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance ou de la Commission européenne pour la démocratie par le droit, plus connue comme Commission de Venise.

Le Conseil de l’Europe est la seule organisation réellement paneuropéenne, couvrant un territoire bien plus vaste que celui de l’Union européenne en incluant des Etats situés à l’est du continent ou dans le Caucase. Ce territoire va de l’Atlantique au Pacifique. Le Conseil de l’Europe incarne également d’autres valeurs que celles de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui s’étend, quant à elle, aux Etats-Unis, au Canada et à des pays d’Asie centrale, avec des Etats membres, à commencer par les Etats-Unis, qui pratiquent la peine de mort alors même qu’elle est interdite dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe et que c’en est l’une des plus grandes fiertés.

Les activités du Conseil de l’Europe présentent une importante dimension géopolitique, en particulier entre Etats membres appartenant à l’Union européenne et des Etats comme la Russie et la Turquie. Y contribuent tout à la fois les Ambassadeurs siégeant au Comité des Ministres, dont les échanges sont permanents, et l’Assemblée parlementaire par le truchement de la diplomatie parlementaire, un concept peu connu en France et dont j’ai pu prendre toute la mesure à Strasbourg par les discussions que les parlementaires ont informellement entre eux. Les parlementaires ne cessent jamais de se parler, poursuivant les conversations là où parfois la diplomatie s’arrête, et ces liens sont très précieux pour la démocratie et les droits de l’homme.

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Le bilan du Conseil de l’Europe est positif et décisif. Il est même, lorsqu’on le regarde avec le recul du temps, objectivement impressionnant. Rien n’était acquis ni gagné d’avance en 1949. C’est ce sentiment, cette profondeur historique qui m’avait saisi lorsque j’ai découvert le Conseil de l’Europe en rejoignant l’Assemblée parlementaire comme député en 2012. Mais la vérité m’oblige à reconnaître aussi, au-delà ce bilan, que le Conseil de l’Europe traverse aujourd’hui une crise profonde, certainement la plus grave de son histoire, de laquelle il est impératif qu’il sorte dans l’intérêt même des Européens.

Cette crise est de multiple nature. Elle tient tout d’abord à l’émergence en Europe de démocraties illibérales. L’illibéralisme, c’est la contestation, sur le principe et dans les faits, des fondements de la démocratie libérale : séparation des pouvoirs, indépendance de la justice, liberté d’expression, entre autres. S’y mêlent tout à la fois et à des degrés divers le populisme, la protection des nomenklaturas post-communistes et, au moins pour la Russie et la Turquie, des ambitions impérialistes assumées. Tous ces pays ont aussi en commun la contestation répétée et de plus en plus vive de l’autorité de la Cour européenne des droits de l’homme ainsi qu’une résistance croissante à la mise en œuvre des jugements les concernant.

La crise que traverse le Conseil de l’Europe est également la conséquence de l’annexion de la Crimée, territoire ukrainien, par la Russie en 2014. A cette annexion, l’Assemblée parlementaire avait réagi par des sanctions à l’encontre de la délégation parlementaire russe, privée non de son droit de siéger, mais de ses droits de vote et de l’accès à des rapports pour les députés la composant. En retour, la délégation russe s’est retirée de toutes les instances de l’Assemblée, puis le gouvernement russe, à compter de 2017, a refusé de verser sa quote-part d’Etat membre au Conseil de l’Europe (environ 33 millions d’Euros). Cela fait presque 2 ans désormais et, sauf surprise, le Comité des Ministres, sous présidence française, ne pourra que constater en juin prochain la suspension de la Russie de sa qualité d’Etat membre.

A cela s’ajoute un dernier élément de crise, peut-être le plus redoutable. C’est une perte de sens, de perspective et de confiance en le Conseil de l’Europe. Je l’ai ressentie en faisant campagne comme candidat au mandat de Commissaire aux droits de l’homme l’an passé. Quel peut encore être le rôle du Conseil de l’Europe alors que l’Union européenne s’élargit tant dans l’espace que par ses compétences ? Au contact de certains pays, j’ai perçu cette interrogation, dont l’une des expressions peut être trouvée dans les difficultés de signature et ratification des plus récentes Conventions. Et aussi parfois auprès de personnels de l’organisation, interrogatifs sur le sens de leur engagement. Il faut vouloir entendre cette inquiétude sourde exprimée par celles et ceux qui, à Strasbourg, représentent la permanence, l’unité et les talents du Conseil de l’Europe.

Le retrait de la Russie du Conseil de l’Europe serait un échec pour tout le monde. L’adhésion de la Russie en 1996 avait été une avancée considérable pour l’Europe car elle ouvrait une voie précieuse pour le dialogue, la sécurité et la stabilité dans l’espace européen. Elle offrait aussi une protection essentielle, celle du système de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence de la Cour, aux 180 millions de citoyens russes. Cette protection, en dépit des nombreuses condamnations de la Russie par la Cour et d’une mise en œuvre malaisée des arrêts, a permis à l’Etat de droit de progresser en Russie. Tout cela serait perdu si la Russie devait quitter le Conseil de l’Europe dans les prochains mois. C’est pour cela que le maintien de la Russie dans l’organisation doit rester un objectif.

Il ne saurait cependant être question de reconnaître l’annexion de la Crimée par la Russie. Ni l’idéal, ni les principes sur lesquels reposent le Conseil de l’Europe ne doivent être sacrifiés. Il faudra que l’Assemblée parlementaire lève tout ou partie des sanctions car elles n’ont pas eu objectivement les effets escomptés et parce qu’une sanction ne peut être une fin en soi. La Russie devra faire un geste pour convaincre la majorité de l’Assemblée parlementaire qui n’est ni pour son départ du Conseil de l’Europe, ni pour un soutien à son gouvernement et qui reste fondamentalement attachée au respect du droit international. Ce geste pourrait être la libération des prisonniers ukrainiens et celle de personnes détenues pour des raisons politiques comme Alexei Pichugin, dernier prisonnier de l’affaire Yukos, privé de liberté depuis plus de 16 ans en dépit de deux jugements de la Cour européenne des droits de l’homme.

Cela pose la question du périmètre d’intervention du Conseil de l’Europe et de la coordination de ses activités avec les autres organisations européennes. La difficulté budgétaire créée par la Russie offre à l’organisation l’opportunité de recentrer ses activités. Pour cela, il faut doter le Conseil de l’Europe d’un pilotage plus politique et plus stratégique. Cette perspective doit s’imposer autant au Comité des Ministres qu’à l’Assemblée parlementaire, a fortiori à travers l’élection prochaine du nouveau ou de la nouvelle Secrétaire-Générale. Ce travail demande tout à la fois de resserrer les liens entre le Comité des Ministres et l’Assemblée et pour celle ou celui qui succédera à Thorbjorn Jagland de s’imposer comme un interlocuteur exigeant et attentif dans les relations avec les Etats membres. Un sommet régulier des chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l’Europe, tous les 4 ou 5 ans, serait également utile pour élever les sujets et prendre les décisions qui s’imposent.

Ce pilotage politique à développer est d’autant plus nécessaire dans la perspective souhaitable du renforcement des liens entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Il faut aller plus loin que le mémorandum de 2007 entre les deux organisations. En matière de politique de voisinage, le Conseil de l’Europe a une expertise remarquable à faire valoir à l’Est (partenariat oriental de l’Union), mais aussi sur la rive sud de la Méditerranée avec le Partenariat pour la démocratie et le travail discret mais utile conduit par le Centre Nord-Sud à Lisbonne. Depuis une dizaine d’années, la confiance qui faisait initialement défaut marque les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union. Il faut poursuivre dans cette voie, dans le respect des objectifs et compétences des deux organisations. Le Conseil de l’Europe est la référence européenne en matière de droits de l’homme, de démocratie et d’Etat de droit. Il doit le rester, y compris pour l’Union européenne.

Le Traité sur l’Union européenne prévoit l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme. Un Traité d’adhésion avait été négocié en 2013. Il a fait l’objet d’un avis circonspect de la Cour de Justice de l’Union européenne. Les discussions ont repris au Conseil des Ministres de l’Union européenne en 2018 pour tenter de trouver une solution qui prenne en compte les préoccupations de la Cour de Justice sur le respect de l’autonomie du droit de l’Union. Cet arrimage de l’Union à la Convention, outre le progrès qu’il constituerait en termes d’Etat de droit, est politiquement nécessaire. Toute la difficulté est de prendre en compte l’opposition de la Cour de Justice au contrôle par la Cour européenne des droits de l’homme des décisions de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune. Peut-être pourrait-on imaginer la rédaction d’un protocole à la Convention européenne des droits de l’homme sur l’adhésion d’une organisation internationale, une part des contraintes identifiées par la Cour de Justice dans son avis de 2013 relevant en effet d’une adhésion prévue pour des Etats et non pour une organisation internationale.

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Voilà l’avenir du Conseil de l’Europe tel que je le perçois, entre un bilan objectivement positif pour l’Etat de droit et la démocratie en Europe et des incertitudes majeures qui sont autant de menaces pour le système de la Convention européenne des droits de l’homme. Il faut préserver et renforcer le Conseil de l’Europe. Il faut aussi mieux le faire connaître car sa discrétion depuis 70 ans joue aujourd’hui contre lui. Le Conseil de l’Europe doit expliquer ses engagements, ses principes, ses valeurs, son action et ses réussites auprès de l’opinion publique. Ce travail n’a pas été suffisamment fait ou il n’a pas à tout le moins obtenu les résultats qu’il devrait. Il n’est pas juste que l’œuvre du Conseil de l’Europe ne soit connue que par des initiés, qu’il s’agisse de diplomates, de parlementaires, de fonctionnaires ou de juristes. Le Conseil de l’Europe est une organisation profondément citoyenne et c’est précisément au citoyen au sens le plus large qu’il doit s’adresser.

L’avenir, c’est à l’aune des défis nouveaux posés aux droits de l’homme qu’il faut l’imaginer. C’était l’un des éléments de ma campagne l’an passé pour le mandat de Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe. Il faut s’engager davantage sur les droits économiques et sociaux et donc sur la Charte sociale et son application par les Etats membres. La mise en place effective des droits économiques et sociaux est une condition d’acceptation de la démocratie libérale. Il existe dans la société une exigence légitime et élevée de solidarité qu’il faut prendre en compte. La crise des gilets jaunes en France nous le rappelle. Enfin, nous avons le devoir d’anticiper les défis aux droits de l’homme que posent déjà le big data, le changement climatique ou globalisation. Ce sont de réelles questions qu’il s’agit d’aborder de manière prospective et tel doit être le rôle du Conseil de l’Europe.

Je pense aussi aux personnes vulnérables, aux deux bouts de la vie : les enfants et les personnes âgées. Leurs droits doivent être protégés face à l’évolution de la société. C’est un champ d’action important pour le Conseil de l’Europe. Au fond, même en resserrant l’action du Conseil de l’Europe autour des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, ce qu’il reste à faire est immense. Le combat des droits de l’homme, c’est tous les jours. C’est un combat pour chacune et chacun d’entre nous. La volonté demeure le moteur et l’enthousiasme aussi. Sans doute est-ce la leçon qu’il faut retenir de Churchill, Schuman, Madariaga, Spaak et de Gasperi, de ces pères fondateurs qui ont pensé et agi pour l’Europe : ne jamais renoncer, ne jamais brider nos ambitions, regarder devant et agir pour les futures générations d’Européens.

C’est pour cela que le Conseil de l’Europe est une formidable organisation citoyenne. C’est pour cela, au-delà des difficultés actuelles et des défis de notre époque, que je crois plus que jamais en lui.